近年来，由于种种原因，城镇贫困现象日益突出，城镇居民中的贫困面相对扩大，除原有的老、弱、病、残和无固定收入鳏寡孤独者外，城市贫困人口中新出现了贫困职工群体。如破产、停产、半停产企业的职工；分流下岗的职工：“农转非”或“半边户”职工及其他原因致贫的职工等。而这部分贫困职工群体呈增长趋势，据国家权威部门提供数据，2001年全国城镇贫困人口总规模在1400万人左右，约占非农业人口的4.5％。 这些人基本生活就难以保障，基本医疗对他们而言，更是难上加难。因此，研究探讨建立城镇贫困人员基本医疗保障制度十分必要。
一、我国城镇贫困人口医疗保障的现状
据国家统计局对城镇17000户居民家庭的抽样调查显示，2002年，占调查户数5％的贫困户年人均可支配收入2325元，不及城镇居民6280元平均收入的36.9％，城镇贫困居民人均消费支出为 2320元，比全国城镇居民平均水平（人均4798元）低51％。该人群以35岁至44岁人口及其家庭成员为主。他们文化水平低，在劳动力人口中从业比例低，家庭负担重。他们的生活处于基本贫困状态，生活不稳定，在衣食住行方面常常会有捉襟见肘的情况，许多家庭支大于收。城镇贫困人口增加或贫困程度加深，虽然原因有诸多方面，但因病致贫，“医疗贫困”是一个重要的因素。
由于医疗保险制度起步晚，加之社会保障功能不健全，覆盖面窄、保障水平低，致使相当一部分城镇贫困人口享受不到应有的医疗保险待遇。按现行的城镇职工医疗保险政策，医疗保险费由单位和个人分别按一定比例缴纳。没有工作单位的城镇贫困人口，个人收入只能维持生活，根本无力缴纳医疗保险费；有部分城镇贫困职工虽然有工作单位，但由于企业不景气，甚至处于瘫痪状态，更无力支付职工医疗保险费。私营企业则成了医疗保险的“死角”，没有部门负责，也没有政策渠道解决。据调查，目前在私营企业中有50％以上的人无任何医疗保险。由于生活贫困导致他们健康状况较差，加之收入较低，因而对卫生服务利用水平低。近年来，医疗费用的上涨以及很多人自费医疗的现状更加重了这一趋势。据调查，城镇贫困人口利用门诊治病每次自付费用均为162元左右，占月收入的2／3，而利用住院治病的自付费用是他们年收入的1.25倍。由此可见，医疗费用对于收入几乎只能维持生活必需的消费支出的城镇贫困人口来说是一个很重的负担。
由于经济条件上的限制，城镇贫困人口应付非常事件的能力很弱，承受疾病风险的能力较低，一旦需要支付较高医疗费时，就会面临吃饭还是吃药的两难选择。患病对他们来说是雪上加霜。许多患者无钱就医，结果小病拖成大病、重病，而健康损害又因影响劳动而使贫困进一步加重，形成“因贫致病，因病致贫”的恶性循环。
解决这种恶性循环，将是目前乃至今后相当一段时间内在经济发展过程中亟待解决的问题。从目前来看，可以采取以下两种办法：一是改变贫困状况。这需要社会多部门的综合努力，而且需要经历较长的时间；二是提高健康水平。它是在社会经济发展还没有达到很高水平的情况下，解决恶性循环、改变贫困状况的有效途径之一。而向贫困人口提供基本医疗保障，以提高他们对卫生服务的需求，则是维护和增进他们健康的重要手段之一。
二、建立城镇贫困人口医疗救助制度
（一）医疗救助的含义及建立城镇贫困人口医疗救助制度的必要性
为改善贫困人口的健康需求，目前，国际国内最常采用的、最直接、最有效的方法就是对贫困人口实施医疗救助。
对贫困人口实施医疗救助，是政府的职责，是政府对公民健康权利的保护，是人权保障的重要内容。贫困人口在患病时应获得医疗救助，是公民的基本权利，也是享受其他人权的前提，它属基本生存范畴。
从医疗救助的功能来看，它是切断病贫循环链的治本之策。在城镇贫困人口中，因病致贫的大约占 1／3甚至更多。贫困户无力支付医疗费，困难企业无力缴纳职工的医保费，使不少贫困人口谈病色变，生病硬扛，使小病拖成大病，这种情况不在少数。因病致贫，大体有以下情形：一是家庭主要劳动力患病，失去或部分丧失劳动能力，因而导致家庭收入减少，并且加大医疗支出，造成贫困；二是家庭成员中有长期患病或患大病者，大幅度增加医疗费用，有的倾其家产，有的负债累累而致贫困；三是上述两种情况同时出现在同一个家庭中，更是雪上加霜。不仅如此，病与贫困之间还会出现恶性循环。即：疾病——贫困——无力医治——更加贫困——病情加重。对于因病致贫或贫困群体中的病患人口，治疗疾病，恢复健康，是特别紧迫的需求。对他们而言，救治一个病人，无异于救助一个家庭，提供一个摆脱贫困的前提和机会，因而，医疗救助对于因病致贫的贫困户，对于主要劳动力或收入主要来源的劳动者来讲，的确是关键一步，是恢复家境，逐步脱贫以致彻底根除贫困的治本之策。
从社会保障构架来看，实施医疗救助是完善我国社会救助制度乃至社会保障制度的迫切要求。我国社会保障体系由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累六大部分组成。社会救济系政府以资金或实物对贫困者进行救济；社会互助则是在政府倡导下，依靠社会力量对贫困者进行资金、物质和精神、法律、医疗等各个方面的帮助，使他们摆脱困境。这两个保障项目合起来，就是社会救助。医疗救助是社会救助的重要内容，是对贫困人口中的患病者进行的救济性帮助，它有物质的，还有精神方面的，因而超出了单纯生活救济的范围，使狭义的救济拓展了空间，使因病致贫的那部分人不只是得到物质生活方面的救济，而且还能够得到医治疾病方面的帮助，这就使社会救济由生活保障向疾病医治方面延伸，解决贫困人口的有病之忧。同时，医疗救助还解决了社会保险不能完全覆盖到一部分贫困人口的不足，解决社会医疗保险所不能解决的问题。基本医疗保险，重在“基本”，只能解决一般的看病要求。医疗救助是多层次医疗保障中的另一个很重要的层次，事关社会稳定的大局。缺少医疗救助的社会救助是不健全的，社会保障制度也是不完整的，社会救助和社会保障的功能也是不全的。医疗救助的产生和发展适应我国国情，不仅拓宽了社会救济的领域，而且还弥补社会医疗保险的功能缺失，从而完善和丰富了我国社会保障体系。因而建立和完善医疗救助制度是建立和完善社会保障体系的重要内容和措施。
（二）城镇贫困人口医疗救助的具体措施
实施医疗救助，用何种尺度来评判其效果呢？这就需要制定一个反映基本救助水平的标准。这个标准其实是一个可能性标准，也就是依据财政支付情况来设定的政府救助能力。由于各地的经济社会水平，特别是财政收入状况的差异，因而医疗救助水平也存在着差异，不可能制定一个全国、全省的医疗救助标准，同时也只是按照“广覆盖、低标准”的原则，制定医疗救助基本标准。笔者认为应从以下几个方面着手，探讨城镇贫困人口医疗救助的具体措施：
1、合理确定城镇贫困人口医疗救助对象。 医疗救助的一个首要难点在于如何准确地界定或选择贫困对象。医疗救助的理想和公平的做法是对贫困线以下的实际贫困人群的全部覆盖。但事实上医疗救助的资金是十分有限的，往往不可能完全覆盖贫困人群。如何选定那些真正最需要帮助的人群，成为医疗救助计划中的一个关键问题。医疗救助的对象可统称为贫困人口中的疾患者。笔者认为，将以下几种社会成员纳入医疗救助对象：
（1）民政部门给予定期定量救济的“三无”人员 （即无法定赡养人、无劳动能力、无生活来源人员）；
（2）享受居民最低生活保障的家庭中丧失劳动能力的无业人员病患者；
（3）享受居民最低生活保障的年满60周岁的无业老人和年龄在16周岁以下的未成年人中的病患者；
（4）因患大病重病在有关互助救助、帮困补助或享受基本医疗保险待遇后，个人负担医疗费用仍有困难的人员；
（5）伤残军人、孤老复员军人及孤老烈属等重点优抚对象中的病患者；
2、医疗救助方式。各地区可结合自身的经济、社会发展水平、财政收入状况，采取以下几种医疗救助方式和途径：
（1）医疗费减免。这是医疗机构所采用的医疗救助的基本形式。 它包括对医疗救助对象在挂号费、治疗费、药费、住院费等费用实行一定比例的减收或者全部免收。
（2）临时救济。为了缓解贫困人口医疗难问题，解决医疗保险不能解决的问题，设立临时救济费解决贫困户因患病不能支付医药费的困难。临时救济费由市、县、乡财政解决。
（3）专项补助。为了实施医疗救助，采取专项补助、包干使用的办法。 即由财政每年根据救助对象的治病需求，拨付一定的经费，专款专用，小病包干，大病补助。
（4）医疗救助基金。按照“以支定收、收支平衡”的原则，在职工参加基本医疗保险的同时，每人每月按一定数额缴纳医疗救助基金。或采取由医疗保险经办机构每年从大病医疗统筹金中划出一定比例的资金，设立医疗救助基金办法。
（5）团体医疗互助。各行业、单位及工会内部组织职工建立医疗互助互济组织，从单位福利费、工会经费、个人缴费或提取不超工资总数一定比例的费用，设立单位内部的互助型医疗基金，对参加互济的职工住院自负医疗费给予一定比例的医疗补偿；凡以工资总额提取而形成的互助医疗基金，首先应保证用于清理历年医疗费欠款和帮助因病致贫的特困职工，其次才可用于职工住院医疗补偿。
（6）慈善救助。它是社会或慈善组织为病贫人员组织开展的义诊、义捐和无偿义务医治活动。大体有以下形式：①慈善医疗机构、福利医院、免费对持医疗救助卡的贫困人口进行医治服务。如北京市规定，享受医疗救助的特困人员，可持医疗救助卡，在社区卫生服务站就医，或转诊到指定医院就医，或经批准到北京市福利院就医，费用按规定政策减免。②慈善募捐。由慈善组织或其他社会组织发起，对特定贫困病人开展献爱心募集资金活动，所筹资金专款专用、所剩部分再去救治新的对象。③定期义诊。医院与社区达成协议，定期乾流派医护人员或医疗救助志愿者无偿地到社区，对符合医疗救助条件的人员进行义诊，上门服务。
3、医疗救助资金筹集。资金的筹集是开展医疗救助的基本前提。 医疗救助资金的筹集并不是简单的“谁出钱”的问题，因为对贫困人员实施医疗救助不应当是一个短期的行为。无论是从健康公平性的角度，还是伦理学的角度抑或社会发展的观点，对贫困人员的医疗救助都应是一个长期的、持之以恒的过程。从这一意义上讲，资金的筹集也就显得极为重要，但同时也极为复杂。例如：如何保证筹资的可靠性和稳定性；如何体现筹资中的公平性；如何确定筹资的水平以保证覆盖基本的卫生保健服务，等等。这些都需要人们在项目研究和实践中不断加以探讨。
在目前的实际操作中，还缺乏针对贫困人口实施医疗救助的可持续性筹资机制和完整的制度保证。在社会贫困救助资金中，用于医疗救助的比例很小，对于贫困人口所面临的高额医疗费用，无疑是杯水车薪，很难满足他们在此方面的基本需要。因此，应建立起贫困医疗救助的稳定筹资渠道和可持续性筹资机制。一是城镇贫困人口医疗救助应逐步成为社会贫困救助的重要内容。在贫困人口医疗救助的筹资方面，应以中央和各级地方政府财政投入作为主渠道，辅以其他途径，建立起确实能够发挥作用的贫困人口医疗救助系统；二是应使医疗救助资金的筹集制度化。建议政府考虑通过与社会保障费同步征收的形式筹集资金。这样可以借助法律手段强制筹资，使企业和个人（尤其是高收入者）应承担的义务用法律的形式固定下来。这种筹资方式具有征收方面广、标准统一、筹资稳定性强、力度大等特点，并在一定意义上强化了政府的责任。三是建立完善的医疗救助资金的管理体制。医疗救助资金应由一个部门统一管理，并建立起严格的管理制度和行政监督、民主监督制度，以克服目前社会救助资金管理分散、管理职责和层级划分不清、资金挪用和资金使用效率不高等问题。
在我国，贫困人口医疗救助资金筹集形式可考虑以下几种：（政府财政投入；（2）统筹制度；（3）民间组织筹资；（4）其它筹资方法：诸如社会捐助等。虽然政府在贫困人群，尤其是特困人群的医疗救助中有着不可推卸的责任，但要将政府财政投入覆盖到所有的贫困人群并长久坚持下去，就我国现有的国力看还是比较困难的；尽管我国在社区筹资方面积累了一定的经验，但要全面推广还需要一定的时间；经非政府组织或社会捐助等渠道筹集也非长久之计。从目前来看，仅靠单一的筹资方式筹集资金是有限的，每个地区应在不同的时期结合当地的实际情况采用切合实际的多种筹资方式相结合的办法，筹集医疗救助资金。同时，要长期解决贫困人群的医疗保障问题，还需从机制和制度上着手，经过系统的规划，将贫困人群的医疗救助纳入整个社会保障体系中。
三、加快城镇贫困人口医疗救助体系建设
城镇贫困人口医疗救助体系建设应从加强医疗救助政策法规体系、医疗救助运作体系建设人手，它们都是医疗救助体系不可分割的部分，相互支撑，相互依存，共同发挥作用。
（一）医疗救助政策法规体系
在医疗救助政策法规体系建设中，要根据我国立法的实际情况，在法规产生过程中，拟采取先制定政策，解决眼前急需解决的问题，并不断完善政策，在此基础上制定部门规章，然后再着手法律的草拟和制定。在政策法规建设的时序上，拟以地方立法推动国家立法。因为，地方出台类似医疗救助方面的政策法规并经地方人大批准要比国务院部委和国务院出台同类政策法规并经全国人大批准要容易，并且，国务院行政规章和民政部部门规章，也必须在综合全国各地医疗救助经验以及已实施的政策法规的基础上形成。因此，在医疗救助政策法规体系建设中出现先易后难、先地方后中央，以地方立法推动国家立法，应该说是遵循了我国法制建设的一般规律。根据实践进展情况，成熟一个，出台一个。只有在全国开展到一定时间，才有可能由国务院制定指导这项工作的全国性行政规章。总之，医疗救助政策法规体系建设是一个逐步健全完善的过程，它同医疗救助工作逐步推进的过程紧密联系，体现了法规产生于实践又规范实践的特征。
（二）医疗救助运作体系
救助运作体系是确保救助行为有序有效实施的程序与功能相统一的系统。程序规范，运转高效是医疗救助运作系统的目标。
1、规范的救助程序。医疗救助的程序性规定是救助行为的确定性轨迹。无论是医疗救助主体，还是被救助对象，一旦进入医疗救助运作过程，都不能有任何随意性。申报审批程序、资金拨付、使用和管理，都按有关规定进行。
2、可靠的救助资金。医疗救助资金来源稳定可靠，是医疗救助工作运转正常，运作有效的保证。资金来源的主渠道是财政性资金，辅之以社会筹集资金。医疗救助的规模和水平，在很大程度上取决于这两部分资金量及其到位状况。
3、多样的救助方式。医疗救助方式也可称为救助的途径或措施，它是政府和社会，包括社会组织在医疗救助中履行职责或发挥优势而采取的各种办法的汇集。它们具有一定的替代和互补性，通过不同途径开展医疗救助，进行扶病救治，以不同运作方式，达到同一个目的。医疗救助方式多，就是医疗救助方式的办法多，救助对象获得救助的可能性也就大。医疗救助方式的多样化，体现了社会救助的社会化，是社会进步和文明的重要标志。
4、优质的救助服务。医疗服务是医疗救助运作过程的终点。 其水平高低是医疗救助效果的显示器。这里所指医疗服务包括医疗水平、服务水平和医药价格。高超的医疗技术，周到热情的治护服务，合理的医药价格，是医疗救助得以圆满完成救助任务的重要条件。因而，在整个医疗救助运作过程中，处于救助落脚点的实质性环节。救助性医疗服务质量和水平，决定着医疗救助的效果，因而，加强承担医疗救助任务的医疗机构的医护人员的教育，提高其医德、医护技能，是非常必要和重要的。
5、明确的主管部门。医疗救助属社会救济和社会保障范围，理应由政府的社会保障部门主管。社会保障部门应理直气壮地承担这项工作的主管职责，其他各有关部门要积极配合，作好协作，各负其责，各显其能，形成合力，共同做好这项工作。
